Aux urnes citoyens ! – Par Jean-Philippe Derosier

Réflexions sur quelques aménagements du vote à l’urne

Jean-Philippe Derosier est professeur agrégé des facultés de droit, Membre de l’Institut Universitaire de France, Univ. Lille, ULR 4487 – CRDP (ERDP) – Centre « Droits et perspectives du droit (Équipe de recherche en droit public) », F-59 000 Lille, France. Il est également directeur scientifique du ForInCIP ainsi que de la revue Jurisdoctoria, et auteur du blog La Constitution décodée.

NB : Cet article, inédit, complète et poursuit le débat engagé dans le dossier « Crise du vote… vote de crise ? » (Cité, n° 1, février 2022). Il fera l’objet d’une publication dans le prochain numéro de notre revue.

Mieux vaut un vote à l’urne qu’un aménagement du vote, mais mieux vaut un aménagement du vote que pas de vote du tout.

Depuis le début des années 1990, le taux de participation aux élections municipales chute régulièrement, d’environ deux points à chaque scrutin, pour atteindre 63,55 % au premier tour et 62,13 % au second, en 2014. Il s’agit pourtant du scrutin le plus mobilisateur, après l’élection présidentielle. La participation aux élections régionales et départementales est plus irrégulière, oscillant entre 69 % et 50 % de 1992 à 2015, la tendance étant toutefois globalement baissière. Il en est de même pour les élections législatives ou l’élection présidentielle, où le taux n’a de cesse de baisser (sauf le rebond de 2007 pour cette dernière, en raison de l’arrivée de l’extrême droite au second tour, pour la première fois, au scrutin précédent). Ce taux passe sous les 50% pour les élections législatives de 2017 (48,70% au premier tour et 42,64 % au second) : du jamais vu.

La chute est vertigineuse en 2020 et en 2021. Lors des élections municipales de 2020, seuls 44,66 % des électeurs se sont rendus aux urnes le 15 mars, jour du premier tour, tandis que 41,6 % des électeurs seulement se déplacent le 28 juin, pour le second tour. Les causes majeures résident dans les annonces préalables au premier tour : le jeudi 12 mars, le Président de la République annonce la fermeture des écoles, à compter du lundi suivant mais maintient les élections[1] ; puis, le samedi 14, veille du scrutin, le Premier ministre annonce que « tous les lieux recevant du public non indispensables à la vie du pays, […] notamment restaurants, cafés, cinémas, discothèques » seraient fermés le soir même, mais les élections municipales sont toujours maintenues[2]. L’incidence est réelle, directe et immédiate sur le comportement électoral. C’est d’ailleurs cette seule annonce, couplée au taux de participation qui a conduit le tribunal administratif de Nantes à annuler le scrutin municipal de la ville de Malville, au regard des trois voix d’avance qui ont permis à un candidat de remporter l’élection[3].

S’agissant du second tour, dont la tenue le 28 juin a été longtemps incertaine et suspendue aux avis du comité scientifique (convocation des électeurs annoncée par le Premier ministre le 22 mai après le feu vert du conseil scientifique, sauf si une dégradation des indicateurs devait apparaître ; amélioration de la situation épidémique les 8 et 14 juin, date à laquelle le Président de la République a confirmé la tenue du scrutin, qui a encore été suspendue à la décision du Conseil constitutionnel du 17 juin). La campagne s’est déroulée dans le contexte anxiogène de sortie du confinement du printemps, encadrée par des restrictions (réunions, rassemblements) importantes.

Les électeurs ont eu peur, ils ne se sont pas déplacés.

Il est probable que le vote à distance, s’il avait existé, aurait pu avoir un impact, dans ces circonstances très particulières, pour les électeurs qui ne sont pas traditionnellement abstentionnistes mais qui, dans un contexte épidémique menaçant, ne souhaitent pas prendre le risque de se rendre au bureau de vote. On pense naturellement aux personnes les plus fragiles, comme les personnes âgées qui, en outre, ont connu le vote par correspondance, avant sa suppression en 1975[4].

Ces épisodes invitent à une réflexion sur les aménagements possibles du vote à l’urne, entre des promesses qui ont pu être faites (I) et le mirage qu’elles entretiennent (II).

I. Les promesses de l’aménagement du vote à l’urne

Pour renforcer la participation électorale, il pourrait exister une botte secrète, telle la « botte de Lagardère » ou, plus exactement, le « vote de Lagardère » (A), ce que certaines expériences étrangères pourraient confirmer (B).

A) Le vote de Lagardère : si les électeurs ne vont pas aux urnes, les urnes viendront aux électeurs !

Rapprocher les urnes des électeurs peut se traduire de trois façons : en revisitant le vote par correspondance (1), en espérant le vote par internet (2), en modernisant le vote par procuration (3).

1) Un vote par correspondance revisité

La lecture des débats à l’Assemblée nationale et au Sénat lors de l’examen du projet de loi « modifiant certaines dispositions du code électoral », qui a conduit à la suppression du vote par correspondance en 1975, enseigne que les fraudes d’alors pourraient globalement être évitées aujourd’hui. Devant les députés, Michel Poniatowski, qui défendait le texte, estimait que « 3 à 4 % des maires » se prêtaient à la fraude. Les initiatives étaient variées et elles étaient toutes rendues possibles par le fait que le matériel de vote était adressé par les mairies aux électeurs ayant demandé à voter par correspondance[5]. Et le ministre d’énumérer les exemples de fraudes ayant émaillé les élections municipales de 1971 : « Envoi par le maire des bulletins d’une seule liste, celle qu’il conduisait ; certificats médicaux produits à l’appui des demandes, signés par un médecin n’ayant pas examiné les électeurs ; envoi d’enveloppes ne contenant pas tous les bulletins des listes en présence, faux émargements et votes fictifs (l’enveloppe contenant le matériel de vote n’était pas envoyée et directement utilisée par les agents municipaux) », etc.

En tout état de cause, pour ces élections, le ministre faisait état de 463 recours au Conseil d’État pour irrégularités ; 32 de ces élections ont été annulées ; 216 l’ont été « partiellement ». Au regard des 38 000 communes (à l’époque), c’est peu. Le ministre évoquait sept feuillets remplis d’exemples de fraudes, concernant 60 départements. Comme le résume au Sénat Michel Poniatowski, « toute la procédure repose sur la bonne foi du maire », qui a « le monopole de la mobilisation du vote par correspondance ». Soit il peut faire voter des personnes à leur insu ou contre leur volonté en usurpant le matériel de vote, soit il fait voter des inscrits fictifs ou, enfin, il empêche de voter les personnes dont le « vote n’est pas sûr », en n’adressant pas le pli, en ne le recevant pas ou trop tard.

On peut également relever la crainte des pouvoirs publics des années 1970, quand le Parti communiste français représentait 20% de l’électorat, face au poids des syndicats et notamment celui de la CGT, au sein des PTT. Les procédures de tri et d’acheminement étaient alors essentiellement manuelles.

Éric Kerrouche, sénateur, a déposé une proposition de loi en 2020, destinée à rétablir et moderniser le vote par correspondance, rendant de telles fraudes beaucoup plus difficiles, voire impossibles[6]. Il propose notamment la mise en place d’une commission du « vote par correspondance », chargée de contrôler et d’enregistrer les demandes des électeurs, qui la transmet tant au maire qu’à la commission de propagande. Cette commission du vote par correspondance fait également envoyer le matériel de vote aux électeurs admis à voter par correspondance, dont elle dresse la liste, qu’elle transmet au maire avant le scrutin. Le fractionnement des acteurs et leur dépolitisation apportent ainsi des garanties bienvenues.

Deux réserves peuvent toutefois être formulées à propos du dispositif que cette proposition de loi envisage.

La première – et principale – réserve concerne le calendrier. Si la proposition de loi prévoit bien des mécanismes qui permettent de se prémunir contre le caractère diffus dans le temps du vote par correspondance, en prévoyant un vote jusqu’au vendredi qui précède le scrutin à 17 heures, elle semble difficilement réalisable au regard des délais qu’elle met en œuvre. La difficulté principale du vote par correspondance en France sont les deux tours que comportent toutes les élections (à l’exception de l’élection européenne, qui n’est pas proprement française). Ces deux tours sont traditionnellement espacées d’une semaine, à l’exception de l’élection présidentielle où ils le sont de quinze jours, délai que cette proposition de loi tend à reprendre.

Néanmoins, quinze jours constituent un délai trop court. En effet, après le premier tour, les listes qui se présenteront au second peuvent être déposées jusqu’au mardi soir, à 18 heures. Il faut ensuite procéder à l’impression des bulletins, à leur mise sous pli, accompagnés, pour les électeurs qui en auront fait la demande, des enveloppes nécessaires au vote par correspondance. Il faut ensuite acheminer le tout jusqu’aux électeurs, par pli recommandé.

Nos territoires ne sont pas tous aussi bien desservis et certains connaissent des délais supplémentaires pour l’acheminement du courrier, rallongeant le processus. Des plis pourraient ne parvenir à leurs électeurs que le lundi. Or, nous ne sommes pas tous chez nous lors du passage du facteur, ce qui implique d’aller à la poste, nécessitant encore un délai : dans ces mêmes régions isolées, les bureaux de poste ne sont pas ouverts tous les jours ou toute la journée. L’électeur, aussi zélé soit-il, ne pourra pas nécessairement s’y rendre dès le lendemain de la réception de l’avis de passage. Il faut également prendre en compte le fait qu’un électeur, recevant le matériel de vote, ne va pas nécessairement faire preuve de la plus grande diligence. Il pourrait ne récupérer son pli recommandé que le mercredi, voire le jeudi. Il faut encore qu’il glisse son bulletin dans l’enveloppe d’anonymisation, puis celle-ci dans celle d’identification et enfin dans l’enveloppe d’acheminement, pour poster le tout à nouveau. Or son propre pli doit arriver avant le vendredi, à 17 heures, en provenant du même territoire déjà mal desservi à l’aller[7].

Il est donc préférable de prévoir un délai de trois semaines entre les deux tours, lequel, dès lors qu’il est décidé en amont de l’élection et représente un report limité, ne poserait pas de problème quant à la sincérité du scrutin, mais permettrait au contraire d’en résoudre. Pour préserver la sincérité du scrutin, il faut éviter de modifier les règles pendant qu’il a lieu, c’est-à-dire entre les deux tours. Dès lors qu’elles sont fixées au préalable, le risque est inexistant.

Il est judicieux d’anticiper suffisamment la décision de l’électeur de recourir au vote par correspondance, comme le fait la proposition de loi en reprenant le processus mis en place pour les élections des députés des Français de l’étranger pour laquelle le vote par correspondance est encore autorisé : seuls les électeurs qui ont manifesté vouloir y avoir recours reçoivent le matériel électoral idoine[8]. Cette étape doit être suffisamment anticipée afin que le matériel de vote puisse être valablement acheminé jusqu’aux électeurs. Si on estime à environ 10% le nombre d’électeurs qui feraient la demande de vote par correspondance, cela limitera le coût de l’envoi par recommandé. Mais, là encore, la limite du deuxième vendredi précédant le premier tour (soit à peine dix jours avant) est insuffisante.

Parallèlement, il faut aussi éviter que le recueil des votes soit trop étalé dans le temps : plus le délai est long, plus les fraudes sont possibles. Il n’est donc pas inutile de prévoir qu’on ne puisse pas envoyer son bulletin avant une date déterminée, attestée par le cachet de la poste (par exemple le lundi ou le mardi qui précède le scrutin), ainsi qu’un délai limite pour la réception de son pli, qui devra être anticipé par l’électeur (actuellement le vendredi, à 17 heures), étant entendu qu’un système prévoira l’alerte de bonne réception de son bulletin à l’électeur.

En l’absence de réception de cette alerte, l’électeur sait conserver la possibilité de voter à l’urne. Cette possibilité est particulièrement judicieuse pour remédier aux éventuels dysfonctionnements du vote par correspondance, d’ordres très différents : retard dans l’acheminement du courrier, événement qui modifie le choix de l’électeur alors qu’il a déjà voté par correspondance (cf. infra), pressions de l’entourage, etc.

La seconde réserve concerne le réacheminement des votes par correspondance. La proposition de loi prévoit que les votes par correspondance, adressés au tribunal judiciaire, sont réacheminés à la mairie, puis au bureau de vote où l’électeur était inscrit, afin de regrouper tous les bulletins pour le dépouillement. Pour minimiser les risques de fraudes ou les dysfonctionnements, il est souhaitable de limiter au maximum les manipulations et d’éviter de les placer en un lieu politique, tel que la mairie. On l’a vu, c’est la cause essentielle des fraudes dénoncées dans les années 1970.

Tous les maires ne sont pas susceptibles de se livrer à de la fraude, mais le risque existe. En outre, le simple fait que la mairie soit chargée du stockage des bulletins peut susciter la défiance des électeurs. Pour que le vote par correspondance se déroule dans les meilleures conditions possibles, il faut que les bulletins subissent le moins de déplacements possibles. Il faut donc éviter de les réacheminer vers les bureaux de vote traditionnels, ce qui limiterait les risques, non seulement de fraudes, mais aussi et surtout de dysfonctionnements, tels que la perte de bulletins, toujours possible : même marginal, le risque existe.

Par conséquent, les envoyer, mais aussi les conserver puis les dépouiller au tribunal judiciaire paraît ainsi la meilleure des solutions. On pourrait alors y envisager la création d’un bureau de vote ad hoc, dit « bureau de vote par correspondance ». Les plis y seraient recueillis, dépouillés et comptabilisés.

Comme le prévoit la proposition de loi, un registre des plis reçus est tenu au fur et à mesure de leur réception. L’électeur est alerté que son pli est bien parvenu. Si celui-ci décide finalement de voter à l’urne, il conserve la faculté de se présenter au bureau de vote où il est inscrit, le jour du scrutin. Ce dernier disposera des listes d’émargements où figurent les électeurs qui ont voté par correspondance. Si un tel électeur se présente et confirme son choix de voter à l’urne, en remplacement de son vote par correspondance, le président du bureau de vote alertera sans délai et au fil de l’eau son homologue du bureau de vote par correspondance et les enveloppes d’identification pourront alors être retirées immédiatement, puis détruites.

Le dépouillement des votes par correspondance aurait lieu dans le bureau ad hoc, où ils auront été répartis par circonscription électorale et ce dépouillement ne commencerait qu’à la clôture du scrutin à l’urne. Ce bureau de vote ad hoc serait notamment composé d’assesseurs, dont le nombre devra être plus important que pour les autres bureaux afin de permettre un roulement au cours de la semaine, puis le jour du dépouillement. Il pourra exceptionnellement être présidé par un membre du greffe du tribunal, afin de garantir une présence permanente de son président.

2) Un vote par internet espéré

Il existe déjà un laboratoire testant le vote par internet, lors du vote par les Français de l’étranger, qu’il s’agisse des élections législatives ou pour la désignation de leurs représentants, les conseillers des Français de l’étranger[9]. On peut y constater que l’élection qui mobilise le plus demeure l’élection présidentielle, pour laquelle les conditions de vote sont similaires aux nôtres[10], car il n’existe qu’une seule circonscription et les modalités de vote doivent donc être homogènes pour l’ensemble des électeurs, peu importe le lieu de résidence : le vote par internet y est ainsi proscrit. Entre les élections législatives de 2012 et celles de 2017, le taux de participation n’a baissé que d’un point alors qu’en 2012, le vote par internet existait, mais pas en 2017[11]. Lors des élections pour les conseillers des Français de l’étranger et des délégués consulaires, le taux de participation a légèrement diminué entre 2014 et 2021, se maintenant autour de 15%, alors que le vote par internet reste proposé. Par conséquent, le vote par internet n’apparaît pas comme le remède absolu à l’abstention et sa mise en œuvre ou non n’emporte quasiment aucune influence sur le taux de participation. Nous y viendrons certainement un jour, mais il faudra du temps. À ce stade, les électeurs ne sont pas prêts, car ce vote par internet n’inspire pas confiance. Cette modification des modalités de vote nécessitera au préalable un débat public et politique, permettant d’entamer un travail d’apprentissage des électeurs (et des candidats), d’instaurer la confiance nécessaire et une culture électorale électronique.

3) Un vote par procuration modernisé

Concernant les procurations, leur établissement doit nécessairement demeurer simple et sécurisé afin de rester accessible. Désormais, le système passé nécessitant la production d’un justificatif attestant de l’impossibilité à aller voter est révolu et c’est heureux. La sécurité ainsi que des vérifications en amont s’imposent. Ainsi, nous devons nous assurer, lorsqu’un électeur se présente avec une procuration, que son mandant est une personne physique en droit de voter. Sans être technicien ou ingénieur, donc sans pouvoir se prononcer sur les modalités exactes de dématérialisation, relevons que, aujourd’hui, de nombreuses démarches administratives, notamment les plus essentielles comme les déclarations fiscales ou les remboursements de la sécurité sociale s’effectuent par voie dématérialisée. De même, le recueil des soutiens citoyens dans le cadre d’un référendum d’initiative partagée (article 11 de la Constitution), se fait exclusivement – et nécessairement – par voie électronique[12]. Par conséquent, établir une procuration devrait également pouvoir être effectué de manière dématérialisée sans passage obligé dans un commissariat ou une gendarmerie pour enregistrer une procuration, étape qui est plus aisée dans une grande ville qu’en province.

En revanche, la règle d’une procuration par personne a été portée à deux en raison de la pandémie que nous traversons et pour les seules élections de 2020 et 2021. Si généraliser cette pratique est envisageable, il ne paraît pas judicieux d’aller au-delà, car le risque de manipulation serait trop important. Il ne faudrait pas qu’un électeur se présente dans un bureau de vote avec une valise de procurations, alors qu’il est un proche d’un des candidats. Le système d’une ou deux procurations maximum par électeur, pouvant être enregistrées intégralement par internet est ce qui semble donc le plus raisonnable pour moderniser cette technique.

B) Inspirations venues de l’étranger

Certaines inspirations venues de l’étranger permettent d’identifier des cultures électorales différentes (1), toutefois difficilement transposables pour certaines d’entre elles (2).

1) Des cultures électorales différentes

Par rapport au vote électronique en général et, en particulier, l’usage des machines à voter, la question culturelle demeure le principal point de blocage. On peut ici relever une nette différence culturelle entre démocraties européennes et les démocraties américaines (c’est-à-dire les pays démocratiques du continent américain, au sens large, du Nord au Sud). En Europe et, notamment, en France, le vote électronique (c’est-à-dire par machine à voter) engendre une certaine suspicion. D’une part, le bulletin de vote est dématérialisé et ne peut pas être vu, touché, suivi lorsqu’il tombe dans l’urne puis en ressort pour le comptage ni repris pour un éventuel recomptage. D’autre part, une idée répandue laisse croire que les machines pourraient être manipulées à distance, confortant la suspicion alors même que ce n’est pas possible, les machines n’étant pas connectées à un quelconque réseau. Mais le parti pris demeure dans l’esprit des populations. À l’inverse, dans les pays d’Amérique latine, comme au Brésil, par exemple, le vote par machine est un gage de confiance et de sécurité du vote, car le bulletin ne peut être manipulé ou détruit une fois qu’il est enregistré, on ne peut pas procéder à un « bourrage d’urne ». Au Brésil, le vote électronique est généralisé sur l’ensemble du territoire et les électeurs y sont très attachés, n’en déplaise au Président Bolsonaro, qui tente de mener une campagne de désinformation à ce sujet alors qu’il est actuellement promis à une défaite lors des prochaines élections de l’automne 2022.

Plusieurs missions d’observateurs d’opérations électorales au Mexique (lors des élections de 2021 et de 2018) ont permis d’en tirer des enseignements intéressants. Ce pays souffre d’un regard extérieur qui le range parmi les pays à la démocratie vérolée. Si ce n’est pas totalement infondé au regard de la corruption, concernant les opérations électorales, il fait partie des pays les plus exemplaires. Quatre-vingt-dix millions d’électeurs sont appelés à voter. Certains résident parfois dans des lieux particulièrement reculés où l’acheminement des bulletins doit s’effectuer à dos d’âne. Le pays compte 170 000 bureaux de vote soit 2,5 fois plus que la France, pour moins de deux fois plus d’électeurs et un nombre substantiellement moins important de communes. Les bureaux de vote sont partout, dans les habitations individuelles notamment, les habitants prêtant leur jardin et leur maison. Un million et demi de personnes sont affectées aux bureaux de vote, soit environ dix personnes par bureau de vote : représentants de parti politique, scrutateurs, président du bureau, etc. Ils disposent tous d’une conscience démocratique et participent ainsi de 8 heures à 18 heures à l’instant démocratique.

Enfin, toujours dans les démocraties du continent américain, les élections sont généralement regroupées, à une date souvent identique. On sait, par exemple, qu’aux États-Unis, on vote « le mardi qui suit le premier lundi de novembre » et la quasi-totalité des élections est regroupée à cet instant. L’explication sur ce jour est religieuse : pour éviter de perturber l’instant de recueillement religieux et familial, l’élection n’a pas lieu un dimanche, ni même un lundi car, autrefois, il fallait parfois plus d’une journée de cheval pour se rendre au bureau de vote (ce qui aurait donc obligé de partir le dimanche) ; de plus, en prévoyant que l’élection a lieu « le mardi qui suit le premier lundi de novembre », on sait qu’elle n’aura pas lieu un 1er novembre (mais nécessairement entre le 2 et le 8 novembre). Sans nécessairement s’élever à ce degré de précision, de nombreux pays latino-américains connaissent une situation, en prévoyant un créneau électoral. Les électeurs identifient ainsi plus facilement l’instant de l’élection, qui s’ancre dans la culture au fil des années.

2) Certaines pratiques difficilement transposables

L’augmentation du nombre de bureaux de vote ou le regroupement des élections pourraient parfaitement être envisagés. En particulier, on pourrait regrouper, d’une part, les échéances nationales et, d’autre part, les échéances locales afin d’organiser le même jour l’élection présidentielle et les élections législatives et, par exemple à la moitié du mandat, l’ensemble des scrutins locaux (municipaux, départementaux et régionaux), ce qui serait également cohérent avec un alignement de la durée de tous les mandats, à six ans (durée actuelle de la plupart des mandats, à l’exception de celui du Président de la République et des députés). Le regroupement des élections nationales renforcerait la légitimité propre des députés, les électeurs votant pour eux sans connaître le résultat de l’élection présidentielle. Le regroupement des élections locales créerait un instant de la politique locale, renforcerait sans doute la participation et obligerait à davantage de cohérence des partis politiques entre les différents niveaux de gouvernance.

En revanche, d’autres pratiques répandues à l’étranger sont plus difficilement transposables, pour diverses raisons. D’abord, gardons à l’esprit que la France est un État unitaire, où la compétence électorale appartient donc au législateur (national). Dans de nombreux États fédéraux, les modalités de vote sont de la compétence des États fédérés (États-Unis, Allemagne, Autriche, Suisse) et la différence d’échelle ne permet pas d’extrapoler à la France les analyses qui peuvent en être faites. En tout état de cause, à l’aune de notre doctrine française du droit électoral, fortement marqué par le principe de souveraineté nationale, on ne peut qu’être réservé à l’égard d’une différenciation territoriale des règles de vote relatives à une élection nationale. Ensuite, les modalités encadrant les scrutins varient beaucoup d’un État à un autre, notamment à propos du recours au vote par correspondance ou par anticipation : le vote à l’urne n’est pas nécessairement organisé le dimanche ni pendant une seule journée. Le vote par correspondance, répandu dans ces pays (comme aux États-Unis), est une facilité pour les électeurs empêchés de voter lors d’une journée de travail. De surcroît, quant au vote électronique, le coût des machines à voter constitue un véritable frein conjoncturel. Le coût estimatif lié à l’acquisition ou la location d’une machine à voter, puis à sa maintenance est estimé à plusieurs milliers d’euros par machine. Nous disposons d’environ 70 000 bureaux de vote en France. Or une à deux machines par bureau seraient nécessaires, soit un coût substantiel plus élevé qu’une urne et des bulletins papier et, donc, prohibitif. Cette dimension économique, cumulée aux dysfonctionnements qui avaient été relevés à plusieurs reprises au cours des années 1980 et 1990 ont conduit à en suspendre la propagation, sans en interdire l’utilisation par les communes qui en avaient déjà fait l’acquisition (si elles le souhaitent) : tel est l’objet du moratoire de 2008 qui suspend le développement des machines à voter[13].

Enfin, l’une des singularités électorales françaises tient au fait que toutes les consultations électorales (à l’exception du scrutin européen) peuvent se dérouler sur deux tours, espacés d’une ou deux semaines (seulement pour l’élection présidentielle). Mais, ainsi qu’on l’a relevé, même un écart de deux semaines rend difficile le vote par correspondance, en raison des délais postaux.

II. Le mirage des aménagements du vote à l’urne

Tout aménagement des modalités de vote ne peut opérer sans le respect nécessaire de deux exigences : préserver la connexion (A) et maintenir la confiance (B).

A) La connexion nécessaire

Le vote par correspondance ne peut se départir d’une connexion temporelle (1), tandis que le vote par internet requiert une connexion numérique (2).

1) La nécessaire connexion temporelle

Les difficultés qui limitent le (re)déploiement du vote par correspondance ne concernent pas tant les risques de fraude, qui peuvent certes exister mais demeurent marginaux et touchent également le vote à l’urne, que l’altération de la sincérité du scrutin. En effet, tant le vote par correspondance que n’importe quelle modalité d’anticipation d’un scrutin engendre une élection au caractère diffus dans le temps, en ce que l’instant du vote ne peut être ramassé en une seule journée. Cet étalage dans le temps du vote peut fausser la sincérité du scrutin.

L’exemple le plus parlant est celui de l’élection présidentielle aux États-Unis, en 2016. Le scrutin était organisé le 8 novembre. Hillary Clinton, candidate démocrate et favorite des sondages (elle a d’ailleurs remporté le « vote populaire » avec près de trois millions de voix d’avance sur son concurrent Donal Trump) avait été mise en cause pour avoir envoyé des courriers électroniques depuis sa messagerie privée, alors qu’elle était Secrétaire d’État. En juillet 2016, l’affaire avait été classée et les poursuites avaient été abandonnée. Mais le 28 octobre, soit dans la dernière ligne droite de la campagne, le FBI décide de rouvrir l’enquête, au motif qu’il dispose de faits nouveaux. Le 6 novembre, dix jours après cette mise en cause et deux jours avant le scrutin, le même FBI a déclaré qu’elle était hors de cause et que les nouveaux éléments ne justifiaient pas de rouvrir une enquête qui avait été close en juillet. Pendant cette dizaine de jours, un grand nombre d’électeurs ont voté par correspondance et des études ont pu démontrer que c’est précisément ce qui lui a fait perdre le scrutin. Ce simple exemple illustre parfaitement comment la sincérité du scrutin peut être altérée par l’étalage dans le temps du vote par correspondance, alors que tous les électeurs ne disposent pas des mêmes informations au moment où ils s’expriment.

Néanmoins, les conditions sanitaires ont montré que voter à l’urne peut présenter des risques pour les électeurs, faisant que même si on leur garantit toute la sécurité nécessaire, ils n’auraient pas suffisamment confiance pour aller voter. Or, toute opération électorale doit se dérouler dans la plus parfaite confiance des électeurs envers le système politique dans lequel ils sont impliqués. C’est pourquoi, dans le cadre de cette crise ou, plus généralement, dans des circonstances qui doivent demeurer exceptionnelles, le recours au vote par correspondance pourrait permettre de compléter le vote à l’urne. Cependant, il serait judicieux que ce recours au vote par correspondance demeure exceptionnel, notamment parce que la multiplication des modes de participation peut entraîner la multiplication des risques de fraudes ou de dysfonctionnements. Le code électoral peut en prévoir le mécanisme et la possibilité d’y recourir, mais seulement lorsque les circonstances l’exigent, par exemple en période de crise. De plus, la modalité envisagée par la proposition de loi du sénateur Kerrouche permettant qu’un électeur ayant opté pour le vote par correspondance puisse malgré tout corriger son choix en votant à l’urne jusqu’à la fermeture du bureau de vote doit être préservée.

Quant au risque d’une pression de l’entourage, notamment familial ou communautaire, il n’existe aucun moyen de l’éviter, si ce n’est de renoncer au vote par correspondance, mais aussi au vote par procuration, qui peut subir le même type de pression. En effet, dans ces cas, on ne peut reproduire le passage dans l’isoloir. Mais là encore, quoique dans une moindre mesure, l’isoloir ne permet pas de garantir l’absence total de pressions familiales ou communautaires, comme on a pu le voir, par exemple, à propos du vote en Nouvelle-Calédonie, lors du référendum pour l’indépendance où l’isoloir n’a pas empêché la pression sociale et familiale, très présente dans certaines îles ou certains villages.

2) La nécessaire connexion numérique

Aujourd’hui, le vote par internet est notamment mis en œuvre pour des élections françaises organisées à l’étranger, où il est organisé de façon anticipée et sur plusieurs jours. Mais il n’est pas techniquement possible de le généraliser à l’ensemble du territoire, en l’organisant sur une seule journée ou un délai ramassé. En effet, les techniques dont nous disposons ne permettent pas de le mettre en œuvre à l’échelle d’un pays comptant 47 millions d’électeurs, garantissant des connexions suffisamment sécurisées à l’ensemble d’entre eux, sans faille technique. Outre les inévitables risques techniques, par exemple de compatibilité entre les différents navigateurs et équipements utilisés, des piratages ne manqueraient pas d’être tentés. Seul des protocoles particulièrement puissants permettront de s’en prémunir, supposant une lourdeur technique du processus électoral, des serveurs électroniques à même de les déployer et d’accueillir un nombre substantiel de connexions simultanées, sans risque de dysfonctionnements. À cela s’ajoute l’inévitable difficulté de la fracture numérique et des réticences que connaît encore une partie de la population à se familiariser avec l’outil numérique[14].

Si un jour la technique permet de satisfaire ces conditions – et il est probable qu’elle y parvienne –, encore faudra-t-il que les électeurs y adhèrent. Pour cela, ils devront d’abord comprendre les processus garantissant la sécurité, car il n’y aurait rien de pire qu’une élection se déroulant selon des modalités incompréhensibles pour le peuple censé y participer. Seule cette compréhension par tous – ou, a minima, par le plus grand nombre – est en mesure de générer la confiance dans le processus, indispensable non seulement à la participation électorale, mais aussi à l’absence de contestation de la légitimité des élus.

B) La confiance nécessaire

L’électeur doit adhérer au processus électoral auquel il participe, lequel doit apporter les gages d’une confiance dans la démocratie, c’est-à-dire d’une transparence, d’une indépendance, d’une absence d’altération de la sincérité du scrutin, de tricherie en amont, en aval ou à l’instant du vote. La confiance dans le processus démocratique est fonction de différents éléments, au premier rang desquels la transparence du déroulement des différentes étapes et leur contrôle, tant par les électeurs que par les acteurs politiques (candidats, partis). Ce contrôle des opérations électorales, par les électeurs et les candidats doit pouvoir librement s’exercer de l’établissement des listes électorales jusqu’à la proclamation des résultats, sans omettre aucun mode de votation. Cela peut être un problème s’agissant du vote par internet dont la technicité semble a priori empêcher le contrôle éclairé des citoyens et dont la faisabilité est encore improbable aujourd’hui, pour ne pas dire inexistante, à l’échelle d’un pays qui entend mobiliser plusieurs millions d’électeurs le même jour.

D’autres facteurs propices à la confiance doivent également être pris en considération, comme le temps nécessaire au dépouillement et à la proclamation des résultats : un délai trop long est suspect et alimente la méfiance, comme l’ont démontré les difficultés apparues lors de l’élection présidentielle aux États-Unis, de l’automne 2020.

De même, la pédagogie – communication gouvernementale – et le consensus des forces politiques concernées pour l’établissement d’un nouveau mode de votation, sont des facteurs fondamentaux de la confiance. Ainsi, toute introduction d’une nouvelle modalité de vote (ou d’un nouveau mode de scrutin) suppose un indispensable travail de communication, afin que la mesure soit largement acceptée par les candidats et les électeurs, qu’ils s’en saisissent ou non. Une réforme des modalités de participation au vote requiert donc du temps pour inspirer cette confiance, nécessaire à l’appropriation du processus par l’électeur. C’est pourquoi il n’est pas idéal de modifier une règle électorale en temps de crise, sans compter que la stabilité des règles électorales est aussi un facteur de confiance.

Enfin, alors que la crise sanitaire a conduit à une réflexion sur les aménagements possibles des modalités de vote, la crise en Ukraine souligne le véritable problème de l’abstention, enjeu des élections. En effet, la campagne présidentielle est écrasée par un conflit anxiogène et le vote serait le meilleur moyen de réaffirmer l’attachement aux valeurs démocratiques, mais il faut craindre une abstention record, contre laquelle les différents votes anticipés de peuvent rien ou pas beaucoup. La véritable cause de l’abstention électorale réside dans le désintérêt des électeurs quant à la participation au vote, qu’ils jugent inutile car ils n’ont plus confiance, non pas dans le processus ou les modalités électorales, mais bien dans les élus, dans les partis politiques, dans les institutions. Or l’électeur ne se déplace que s’il a le sentiment que son vote sert à quelque chose.

Les ressorts de l’abstention et les mesures permettant de renforcer la participation électorale touche un problème épineux de nos démocraties contemporaines, partagé à l’échelle quasi mondiale : toutes nos démocraties font face à ce que l’on appelle une crise de la représentation et qui se traduit notamment par un désintérêt des électeurs vis-à-vis des questions électorales. Ce désintérêt ne touche pas les questions politiques en général, comme le montre l’intérêt des électeurs pour les débats et leur participation à ces derniers sur les réseaux sociaux ou en direct à la télévision. Cependant, il existe un problème d’attrait de l’électeur vers les urnes. Or face à cette difficulté il n’existe pas de solution immédiate. Seul un travail au long cours peut (et doit) être entrepris, qui débute par un travail sur l’acquisition de la connaissance.

Globalement, les électeurs éprouvent un certain déficit de connaissance du phénomène démocratique en général. Or cette brèche ne pourrait être comblée qu’en assurant, dès le plus jeune âge des enseignements sur le fonctionnement de nos démocraties contemporaines, afin de sensibiliser les électeurs de demain à la chose publique et démocratique. C’est ce qui permettra de cerner et de comprendre, au-delà des modalités même du vote, les enjeux des élections, le fonctionnement des assemblées pour lesquelles on vote, leurs compétences, le rôle réel (et important) non seulement d’un conseil municipal, mais aussi d’un conseil départemental ou régional. L’électeur connaîtra alors l’utilité de son vote, identifiera ce pour quoi il vote. Cette connaissance engendrera adhésion et cette adhésion contribuera à rétablir la confiance.

Jean-Philippe Derosier

Notes et références :

[1] Adresse aux Français, 12 mars 2020, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/03/12/adresse-aux-francais et https://www.elysee.fr/front/pdf/elysee-module-15339-fr.pdf.

[2] Déclaration de M. Édouard Philippe, Premier ministre sur le Covid-19, Hôtel de Matignon, 14 mars 2020, https://www.gouvernement.fr/partage/11445-point-presse-coronavirus-declaration-sur-l-evolution-de-la-situation-en-france et https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2020/03/declarationdem.edouardphilippepremierministresurlecovid-19-ministeredessolidaritesetdelasante-14.03.2020.pdf.

[3] TA Nantes, 9 juillet 2020, req. n° 2004764.

[4] Loi n° 75-1329 du 31 décembre 1975 modifiant certaines dispositions du code électoral, JORF du 3 janvier 1976.

[5] Rappelons qu’alors le code électoral exigeait « un empêchement irréfragable » de se déplacer au bureau de vote (liste des personnes admises établie à l’article L. 80 et L. 81 du code électoral).

[6] Proposition de loi visant à instaurer le vote par correspondance pour les scrutins électoraux et les opérations référendaires (Sénat, n° 126, session ordinaire 2020-2021), enregistrée le 14 novembre 2020.

[7] La proposition de loi va jusqu’à prévoir l’heure limite de réception des enveloppes de vote, par le tribunal judiciaire. Là aussi, il serait judicieux de la retarder : 18 heures (heure de clôture habituelle des bureaux de vote, sauf dans les grandes villes), voire 19 heures, plutôt que 17 heures, serait un horaire plus adapté pour les personnes finissant leur travail à 17 heures le vendredi et désireuses de déposer elle-même leur bulletin.

[8] Par exemple, pour les échéances législatives de juin 2022, les électeurs français résidant à l’étranger doivent avoir signalé leur souhait avant le 31 mars 2022, par mail ou courrier à leur consulat.

[9] Pour les élections législatives, cf. article L. 330-13 du code électoral, introduit par l’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 et, pour les élections consulaires, cf. loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

[10] À l’exception du système des procurations, un mandataire pouvant en recevoir jusqu’à trois, dès lors qu’elles sont établies à l’étranger.

[11] L’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) avait convaincu le ministère des Affaires étrangères de ne pas mettre en œuvre le vote par internet en 2017, en raison de menaces extérieures.

[12] Article 5 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution, JORF du 7 décembre 2013.

[13] Sur ces points, cf. Alain Anziani et Antoine Lefèvre, Rapport d’information sur le vote électronique, fait au nom de la commission des lois (Sénat, n° 445, session ordinaire 2013-2014), enregistré le 9 avril 2014.

[14] Sur ce point, cf. Raymond Vall, Rapport d’information sur la lutte contre l’illectronisme et pour l’inclusion numérique, fait au nom de la mission d’information sur la lutte contre l’illectronisme et pour l’inclusion numérique (Sénat, n° 711, session extraordinaire 2019-2020), enregistré le 17 septembre 2020.

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