Comment et pourquoi le néolibéralisme est devenu hégémonique – Par David Caya

David Cayla est économiste, maître de conférences à l’Université d’Angers.

N.B. : Présenté aux lecteurs dans son intégralité, cet article est issu du dossier « Le complot contre la pensée » (Cité n° 4, novembre 2023).

En 2007, l’économiste et historien britannique Rawi Abdelal faisait paraître un livre d’histoire contemporaine dont la thèse a beaucoup surpris[1]. Il affirmait que la mondialisation financière, qui émergea dans la seconde moitié des années 1980, n’avait pas été voulue par les grandes banques de la City et de Wall Street… mais par des hauts fonctionnaires français, dont la plupart étaient membres du Parti socialiste. Quatre hommes en particulier y aurait œuvré : Jacques Delors, président de la Commission européenne de 1985 à 1995 ainsi que son directeur de cabinet et futur directeur de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) Pascal Lamy ; Henri Chavranski, président du Comité des mouvements de capitaux et des transactions invisibles (CMIT) de l’OCDE entre 1982 à 1994 ; Michel Camdessus, seul non socialiste de la bande, qui fut directeur du Fonds monétaire international (FMI) de 1987 à 2000. « Sans eux, note Abdelal, un consensus en faveur de la codification de la norme de la mobilité des capitaux aurait été inconcevable »[2].

Comment se fait-il, pourrait-on légitimement se demander, que ce soient des Français, traditionnellement réticents à la financiarisation de l’économie, et plus particulièrement des socialistes, qui aient poussé à cette transformation majeure de l’économie mondiale ? Et comment se fait-il qu’un consensus ait pu émerger si facilement à ce moment-là de l’histoire alors que, pendant des décennies, toutes les tentatives pour imposer la libre circulation des capitaux avaient échoué ? Le livre d’Abdelal, constitué en grande partie d’entretiens avec les acteurs de ces réformes, s’interroge sur le caractère idéologique de la libéralisation des mouvements de capitaux. Tout commence, explique-t-il, par une anecdote d’enseignant :

« Au cours de l’hiver 2000, pendant ma première année d’enseignement, mes étudiants et moi-même discutions de la terrible crise financière qui avait balayé l’Asie en 1997 et 1998. Contraire-ment à ses voisins, le gouvernement malaisien avait restreint les sorties de capitaux en septembre 1998 […]. La réaction de la communauté financière internationale […] fut rapide et sévère. […] De telles restrictions étaient considérées en 1998 comme hérétiques. » [3]

Pourquoi le contrôle des mouvements de capitaux était-il considéré comme « hérétique » ? Le fait est que la nature de l’orthodoxie financière a changé plusieurs fois au cours du XXe siècle. Jusqu’à la Première Guerre mondiale, aucun État ne restreignait la circulation des capitaux ; durant la crise des années 1930, puis lors des décennies d’après-guerre, le contrôle des mouvements de capitaux était considéré comme parfaitement orthodoxe. À partir des années 1960, la finance s’internationalise, ce qui conduit à l’effondrement du système de Bretton Woods en 1971 et contribue à la libéralisation financière. Durant cette période qu’Abdelal qualifie de « mondialisation ad hoc », chaque pays gérait souverainement son système financier et décidait ou non d’ouvrir ses frontières aux flux de capitaux. Il n’y avait donc pas d’orthodoxie en matière de régulation des flux de capitaux. Ce n’est qu’à partir du milieu des années 1980 que la mondialisation financière s’organise. On cherche alors à harmoniser les règles de la finance mondiale. C’est en 1986 que l’Union européenne opte pour un régime d’interdiction du contrôle des mouvements de capitaux non seulement en son sein, mais également vis-à-vis des pays tiers. Cette norme est ensuite adoptée par le FMI et devient une recommandation de l’OCDE.

Alors qu’au début des années 1980 seuls quatre pays avaient totalement ouvert leurs frontières aux flux de capitaux transnationaux (les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et le Japon), dans la décennie suivante il était devenu inconcevable d’empêcher la circulation du capital et les flux d’investissement dans la quasi-totalité du monde (la Chine faisant exception).

Le projet d’un nouvel ordre mondial

Pourquoi l’orthodoxie a-t-elle changé de manière aussi radicale et aussi rapidement ? C’est la question à laquelle Abdelal tente de répondre dans son ouvrage. Tout d’abord, il note qu’il n’est pas démontré que l’abandon du contrôle des mouvements de capitaux était devenu inéluctable du fait des progrès des technologies de l’information et de la communication. De plus, il affirme qu’il n’existe aucun consensus scientifique sur les effets positifs de la libéralisation financière :

« Le consensus n’est pas le fruit des connaissances scientifiques. Le consensus politique des années 1980 et du début des années 1990 n’est pas né de l’accumulation de preuves que la libéralisation des capitaux favorise la croissance économique ou que les avantages de la libéralisation l’emportent systématiquement sur ses risques. Ces preuves n’existaient pas à l’époque et n’existent pas non plus aujourd’hui. » [4]

La meilleure preuve que le contrôle des capitaux peut fonctionner est que la Malaisie s’est mieux sortie de la crise asiatique que ses voisins, comme ont d’ailleurs été contraints de le reconnaitre les économistes du FMI[5].

Si la mondialisation financière n’est pas la conséquence de l’évolution technologique ni de l’apparition d’un consensus scientifique à son sujet – ce qui ne veut pas dire qu’elle n’ait pas été adoubée par de nombreux économistes – c’est donc qu’il s’agit d’un projet politique mis en œuvre par des acteurs sachant parfaitement ce qu’ils faisaient. C’est ce que confirment les entretiens recueillis par l’auteur.

D’après Abdelal, les socialistes français qui ont œuvré pour la mondialisation financière étaient mus par des convictions sincères. Leur objectif était de participer à la construction d’un ordre mondial prévisible et pacifique, organisé à partir des relations économiques. À ce titre, le tournant pris par la construction européenne durant cette période, avec l’instauration du marché unique et de l’euro, relève de la même dynamique. Les accords de Marrakech et la création de l’OMC en 1995 en constitue un autre aspect sur le plan commercial. Mais d’où vient cette croyance en la mondialisation ? Peut-on dire que ces convictions étaient portées par la mouvance néolibérale alors en vogue aux États-Unis et au Royaume-Uni ? Abdelal répond par la négative :

« Ce serait priver le mot de tout sens que d’insister sur le fait que le Parti socialiste français, Delors, Chavranski, Camdessus et les autres auteurs des règles libérales du capital mondial étaient des « néolibéraux », et que cette étiquette offre un éclairage suffisant sur les choix qu’ils ont faits. La formulation de ces règles n’a été menée ni par des économistes professionnels ni par des décideurs politiques formés à l’économie américaine, néolibérale ou autre. L’histoire de l’élaboration des règles formelles de la mondialisation ne se limite pas à cela. »[6]

Dans un sens, Abdelal a raison. Aucun des acteurs qui ont organisé la mondialisation financière n’étaient des adeptes des thèses de Milton Friedman ou de Friedrich Hayek, les principaux idéologues du néolibéralisme à l’époque. Mais la sincérité politique des acteurs n’est pas suffisante pour balayer l’hypothèse néolibérale. Car c’est justement à cela que l’on reconnait une hégémonie idéologique : au fait que même ses adversaires finissent par s’y rallier soit inconsciemment, soit par le biais de compromis négociés dans le cadre d’un rapport de force défavorable. Le livre d’Abdelal prouve que les deux phénomènes ont été à l’œuvre.

Un néolibéralisme de gauche ?

Pour comprendre ce qu’il s’est passé, il faut rappeler les origines et le contenu de la pensée néolibérale. Tout d’abord, et contrairement à ce qu’écrit Abdelal, le néolibéralisme n’est pas l’apanage des économistes américains de l’école de Chicago. Il existe une tradition proprement européenne du néolibéralisme qui s’appuie sur les travaux de l’école de Fribourg dite « ordolibérale » et qui est particulièrement influente en Allemagne, mais aussi en Suisse et en France[7]. Les entretiens réalisés par Abdelal démontrent que l’influence allemande fut prépondérante dans les négociations préparatoires à l’Acte unique de 1986. « Les Allemands, écrit-il, ont également insisté sur le principe erga omnes de la libéralisation des capitaux européens : tous les flux de capitaux, quelle que soit leur source ou leur direction, devaient être libéralisés. Le principe erga omnes, selon le président de la Bundesbank, Karl Otto Pohl, ‘‘était une condition sine qua non de l’union monétaire’’ » et visait à la « dépolitisation absolue de la monnaie »[8]. Autrement dit, les réformes européennes négociées par Delors ont dû passer sous les fourches caudines du néolibéralisme allemand afin d’être mises en œuvre.

En second lieu, il ne faut pas confondre néolibéralisme et ultralibéralisme. Sans cela, on ne peut comprendre l’attrait de certains responsables socialistes pour les thèses néolibérales. Certes, les années 1980 ont été marquées par l’influence d’un néolibéralisme conservateur, alors incarné par Ronald Reagan et Margareth Thatcher. Mais limiter le néolibéralisme à ces deux figures serait une erreur. Car, à l’origine, une partie des néolibéraux n’hésitaient pas à se qualifier « de gauche »[9] ; de même, Hayek a toujours rejeté le qualificatif de penseur « conservateur »[10].

Originellement, le néolibéralisme nait en réaction aux multiples crises que connaît le monde au cours des années 1930. Il part d’un constat d’échec, celui du « libéralisme manchestérien » fondé sur le « laissez-faire ». Pour les néolibéraux, les marchés ne sont pas des institutions naturelles qu’il suffirait de laisser s’épanouir pour aboutir spontanément à un ordre social juste et efficace. De fait, le début du XXe siècle est marqué par la multiplication de défaillances de marché, par des troubles monétaires qui aboutissent à l’abandon de l’étalon-or, par la cartellisation et la disparition de la concurrence dans certains secteurs économiques, et par une forte contestation sociale. Les néolibéraux tentent donc de répondre à ces défis en proposant une refonte de la doctrine libérale et en contestant la pratique du laissez-faire, dont l’usage était jugé trop « dogmatique »[11].

Le néolibéralisme est donc un interventionnisme. Pour en résumer la philosophie en quelques phrases, il s’agit de mettre l’État au service du bon fonctionnement des marchés[12]. Mais que signifie concrètement un marché qui « fonctionne bien » ? Les néolibéraux en ont une vision très précise. Selon eux, un marché ne sert pas à organiser des échanges mais à établir la valeur des marchandises en générant un système de prix qui soit le fruit des interactions individuelles. Ces prix fonctionnent alors comme des mécanismes d’incitation qui œuvrent à coordonner les comportements. Autrement dit, le rôle du marché est d’organiser la société sur le fondement des prix qu’il engendre. Pour les néolibéraux, l’État doit donc soutenir les institutions qui permettent aux marchés de réaliser cette tâche. Pour reprendre l’analogie cybernétique chère au juriste Alain Supiot[13], le néolibéralisme entend « programmer » le comportement humain à partir d’un système de marchés générant des incitations adéquates.

Comment l’idéologie néolibérale a conquis la pensée économique

Il convient de préciser une chose importante : le néolibéralisme n’est pas une théorie économique. Ainsi, l’école de pensée dite « néoclassique », qui domine le monde académique depuis la fin du XIXe siècle n’est pas directement liée à la pensée néolibérale. On peut très bien refuser d’adhérer à la pensée économique mainstream et être néolibéral – c’est le cas d’Hayek. De même, tous les économistes néoclassiques ne sont pas nécessairement convaincus par les thèses néolibérales. Une théorie économique entend construire un paradigme cohérent visant à interpréter les phénomènes observés ; le néolibéralisme est une doctrine politique qui entend proposer un cadre normatif encadrant l’action de l’État.

Si la théorie économique néoclassique et le néolibéralisme relèvent de deux systèmes de pensée très différents, cela ne signifie pas qu’il n’existe aucune passerelle entre les deux. De fait, la pensée économique dominante a une forte influence sur les recommandations des néolibéraux et il existe des idées qui les réunissent. Par exemple, les deux approches mettent le marché au cœur de leurs raisonnements. Pour un économiste néoclassique, l’économie est la science qui étudie l’allocation des ressources au sein de la société. Pour faire cela, leur approche fait abstraction des phénomènes sociaux et institutionnels au profit des mécanismes de marchés. Les individus sont supposés maximiser leur utilité par le biais de l’échange marchand et le marché devient l’institution qui détermine la plupart des comportements. Ainsi, toute mesure qui vise à accroître l’influence des marchés sur la société rendra les outils des économistes mainstream plus performants. À l’inverse, si une économie ne devait fonctionner qu’à partir d’un système de prix administrés, les méthodes de l’économie mainstream deviendraient très vite inopérantes.

Prenons le cas du marché de l’électricité. Avant sa libéralisation, les prix étaient décidés par un monopole public, autrement dit dans le bureau du ministre de l’Économie. Comprendre les logiques sous-tendant leurs évolutions impliquait donc d’avoir une connaissance fine des mécanismes d’arbitrage politique, ce qui relève non pas de l’économie mainstream mais plutôt des sciences politiques ou de la sociologie. De ce fait, il est logique que la plupart des économistes néoclassiques ait recommandé la libéralisation du marché de l’électricité et la création d’une bourse d’échange pour en organiser la distribution[14]. De même, il est naturel, pour un économiste néoclassique, de recommander la création d’un marché des quotas d’émission afin d’intégrer au système économique le coût écologique des gaz à effet de serre… quand bien même le prix évalué en euros de l’émission d’une tonne de carbone n’a pas grand-chose de comparable avec son coût écologique. Ce n’est pas la pertinence écologique du prix d’une tonne de carbone qui compte ; ce qui compte c’est que le processus qui permet d’établir le prix émane d’une logique marchande fondée sur les dynamiques d’offre et de demande. Les économistes néoclassiques ne sont peut-être pas tous des néolibéraux, mais il est clair que la mise en œuvre des politiques néolibérales tend à renforcer les principes à partir desquels ils raisonnent.

Pourquoi les responsables politiques sont devenus néolibéraux

Le néolibéralisme a contribué à renforcer le poids de l’économie mainstream. Pour autant, ce ne sont pas les économistes qui ont organisé la mondialisation financière et libéralisé le marché de l’énergie. Quel intérêt peuvent avoir les dirigeants politiques à se déposséder de leur pouvoir d’ingérence économique ?

La première chose qu’il faut dire est que les acteurs de l’époque étaient parfaitement conscients d’organiser la réduction du pouvoir des élus. On prête à Mitterrand la citation suivante : « Je suis le dernier des grands présidents. Après moi, il n’y en aura plus d’autres. À cause de l’Europe, à cause de la mondialisation, rien ne sera plus pareil. Il n’y aura plus que des financiers et des comptables »[15].

Pourquoi des socialistes français ont-ils estimé qu’il fallait interdire la restriction aux mouvements de capitaux et à la circulation des marchandises ? Pourquoi fallait-il créer l’euro et ôter aux gouvernements toute capacité d’influencer les politiques monétaires ? On peut envisager deux explications. La première est la crainte des dirigeants français de devoir affronter la finance anglo-saxonne en position de faiblesse. En interdisant toute action souveraine sur les marchés financiers internationaux, ils protégeaient l’économie française de décisions unilatérales susceptibles de la déstabiliser. Inversement, la norme de non-intervention était bien utile pour permettre aux entreprises nationales d’investir de manière sécurisée dans les pays en voie de développement.

L’autre explication tient sans doute à la pression considérable qui pesaient sur les dirigeants politiques à cette époque. Gouverner la France au début des années 1980 impliquait d’être interrogé constamment à propos de l’inflation, du risque de dévaluation, du coût de l’électricité, des politiques industrielles qui s’avéraient parfois des échecs… D’une certaine manière, le néolibéralisme a permis aux responsables politiques de se déresponsabiliser en confiant à une entité extérieure, le marché, le soin de trancher les difficiles décisions à prendre.

À l’époque des Trente glorieuses, l’économie française était en grande partie fondée sur un système de prix directement ou indirectement contrôlés par le pouvoir politique[16]. Ce contrôle des prix des biens de production donnait de la prévisibilité et de la sécurité aux investisseurs ; il a permis d’amorcer la reconstruction de l’après-guerre, puis de soutenir une croissance forte et durable. Mais le choc pétrolier et le bouleversement monétaire et financier des années 1970 désorganisèrent en profondeur ces mécanismes de régulation. Alors, plutôt que de tenter de les réparer, on préféra s’en séparer. En fin de compte, le néolibéralisme est devenu hégémonique parce que cela arrangeait tout le monde. Mais à présent que le dérèglement climatique imposerait de reprendre un certain contrôle politique sur l’économie nous nous trouvons impuissants à empêcher la dynamique du marché de suivre sa logique propre au détriment du substrat social et environnemental de l’humanité. 

[1] Abdelal, Rawi (2007), Capital Rules, The Construction of Global Finance, Harvard University Press, Cambridge (MA) et Londres.

[2] Abdelal, R. (2005), « Le consensus de Paris : la France et les règles de la finance mondiale », Critique internationale, n° 28, p. 88.

[3] Abdelal 2007, op. cit., p. ix.

[4] Abdelal 2007, op. cit., p. 33.

[5] Kanitta Meesook, Il Houng Lee, Olin Liu, Yougesh Khatri, Natalia Tamirisa, Michael Moore, et Mark H. Krysl (2001), ‘‘Malaysia: From Crisis to Recovery’’, Occasional Paper 2007, FMI. Disponible en ligne sur : https://www.elibrary.imf.org/display/book/
9781589060470/9781589060470.xml.

[6] Abdelal 2007, op. cit., p. 32.

[7] D’après David Gerber (1994), l’ancien Premier ministre Raymond Barre fut l’un des premiers à avoir introduit l’ordolibéralisme en France en 1952. Sur les liens (très) étroits entre ordolibéralisme et le néolibéralise, voir David Cayla (2020), Populisme et néolibéralisme, chap. 2 ; François Bilger (1964), La Pensée économique libérale dans l’Allemagne contemporaine, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence ; David J. Gerber (1994), « Constitutionalizing the Economy: German Neoliberalism, Competition Law and the “New” Europe », American Journal of Comparative Law, vol. 42, p. 25‑84.

[8] Abdelal 2007, op. cit., p. 10-11.

[9] Voir les actes du colloque Walter Lippmann republiés récemment par Serge Audier. Audier (2012), Le colloque Lippmann : Aux origines du « néo-libéralisme », précédé de Penser le « néo-libéralisme », Le Bord de l’eau, Lormont.

[10] Hayek, Friedrich (1960), The Constitution of Liberty, The University of Chicago Press, Chicago, Annexe, « Why I Am Not a Conservative ».

[11] « Il est important de ne pas confondre l’opposition à cette sorte de planisme avec une attitude de laissez-faire dogmatique. Le libéralisme veut qu’on fasse le meilleur usage possible des forces de la concurrence en tant que moyen de coordonner les efforts humains ; il ne veut pas qu’on laisse les choses en l’état où elles sont », Hayek 1944 [2010], La Route de la servitude, Presses universitaire de France, Paris, p. 33.

[12] Sur la définition du néolibéralisme, voir Cayla 2020, op. cit. et Cayla, David (2022), Déclin et chute du néolibéralisme, De Boeck supérieur, Louvain la Neuve.

[13] Supiot, Alain (2015), La gouvernance par les nombres. Cours au Collège de France (2012‑2014), Fayard, Paris.

[14] Sur le fonctionnement du marché de l’électricité lire : Cayla, David (2023), « Comment et pourquoi le marché de l’électricité a déraillé », Les Atterrés, en ligne sur : https://www.atterres.org/
comment-et-pourquoi-le-marche-de-lelectricite-a-deraille/

[15] Georges-Marc Benamou (1997), Le dernier Mitterrand : précédé de Retour sur la « mort du roi », Plon, Paris.

[16] Cayla 2022, op. cit.

Photo de l’auteur en couverture : Margot L’Hermite

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